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解读《对外投资备案(核准)报告暂行办法》

2018年1月18日，商务部、中国人民银行、国有资产监督管理委员会、中国证监会、中国保监会、外汇局员会、外汇局联合发布了《外商投资备案（批准）报告暂行办法》24号，以下简称《暂行办法》）。从监管机构的角度来看，《暂行办法》是在总结外商投资管理实践的基础上，借鉴国际经验形成的基本体系，旨在形成监管力量，完善外商投资管理，促进外商投资健康标准可持续发展，更好地服务于一带一路建设和外商开放。对于国内投资者来说，《暂行办法》系统规范了国内投资者的对外投资行为，从主体资格、备案审批、信息报告、监管、事后措施等方面，为开展对外投资活动提供了基本依据。本文拟从后者的角度解读《暂行办法》，以便各投资主体按照新规定进行对外投资。

掌握对外投资备案(核准)对象

设立最终目的地的企业需要备案(批准)。为了掌握外商投资基金的真实下落，也有利于政府部门为外商投资企业提供准确的服务和保障，《暂行办法》明确了外商投资备案（批准）实施最终目的地管理原则和渗透管理。根据《暂行办法》，除另有规定外，对外投资的市场主体、决策主体、执行主体和责任主体应当按照政府指导、企业主导、市场经营的原则向有关主管部门提交有关信息和材料；符合法律要求的，有关主管部门应当备案或者批准。这里提到的企业是最终目的地企业，最终目的地是指国内投资者最终投资于项目建设或持续生产经营的地点。这就是所谓的最终目的地管理原则。

空壳公司不备案（批准）。渗透性管理是指忽视最终目的地企业设立的投资行为。具体来说，国内投资者投资于最终目的地企业的所有空壳公司都不予备案或批准。

最终目的地企业的再投资不得备案（批准）。同时，这种管理是无限渗透，最终目的地企业的再投资活动不属于目前的外商投资管理范畴，无需办理外商投资备案或批准手续。

明确对外投资备案(核准)监管主体

商务主管部门、国务院国有资产监督管理委员会、财务管理部门。根据《暂行办法》，商业主管部门和金融管理部门应当按照各自的职责，负责境内投资者对外投资的备案或者批准。国务院国有资产监督管理委员会负责监督管理中央企业履行投资者职责。据此，商务部、国务院国有资产监督管理委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证监会、中国保监会等部门对《暂行办法》规定的备案和批准。商务部负责统一信息归口，即商务部领导外商投资备案（批准）报告信息统一汇总，各部门定期（下个月15个工作日内）通知商务部备案（批准）信息和报告信息。商务部对信息进行分类汇总，并定期发送各部门共享。监测报告、分析预警、有效干预等工作由各部门根据汇总信息进行。特别需要指出的是，目前我国对境内企业进行境外投资采取多部门监管模式，除上述监管主体外， 国家发改委(与地方发改委)同时监督对外投资活动。

“鼓励发展+负面清单模式。《暂行办法》要求有关主管部门按照各自的职责鼓励发展+建立健全相应的对外投资备案(核准)办法，采用负面清单模式。

外汇登记义务。《暂行办法》明确规定，境内投资者应当按照外汇管理部门的要求办理有关外汇登记。

遵循外投信息报告原则

备案(审批)必须报告的原则。备案或批准不是一劳永逸的监管程序，国内企业对外投资活动，完成备案或批准程序只是满足监管要求的第一步，在随后的海外投资活动中，也应按照有关规定，定期向相应的主管部门提交关键环节信息，即备案（批准）必须报告。《暂行办法》明确规定，国内投资主体提交的信息包括但不限于以下信息：按照《外商直接投资统计制度》填写的月度和年度信息；外商投资并购初期事项；外商投资在建项目进展情况；外商投资存在主要问题，如遵守当地法律法规、保护资源和环境、保护员工合法权益、履行社会责任、落实安全保护制度等。

一事一报的原则。除定期报告外，国内企业在外商投资活动中发生重大不利事件或突发安全事件时，应当按照一事一报的原则及时向有关主管部门报告，有关主管部门应当向商务部报告情况。

了解外投重点监管对象

重点监督六种情况。《暂行办法》进一步加强事中事后对外投资的监管，明确了重点监管对象。根据《暂行办法》第十八条的规定，中国投资等值3亿美元（含3亿美元）、敏感国家（地区）、敏感行业、重大经营损失、重大安全事故、集团事件、严重违规、其他重大外商投资。境内投资主体在对外投资活动中应加强合规经营意识，注意防范和控制监管风险。

双随机、一开放抽查。《暂行办法》坚持重点监督与双随机、一开放抽查相结合的监督方法。根据《暂行办法》，管理部门将开展双随机、一开放抽查，将所有外商投资记录（批准）报告信息纳入检查对象清单，实现外商投资监督的全面覆盖。

事后明确对外投资的处罚措施

警告措施。《暂行办法》采用非法联合处罚模式，国内投资者未按规定履行备案（批准）程序和信息报告义务，商务部会同有关主管部门采取提醒、访谈、通知措施，必要时将非法信息输入国家信用信息共享平台，通过国家企业信息宣传系统对企业进行行政处罚，并向社会公布。

暂停备案（批准）程序。国内投资主体未按照《暂行办法》的规定履行备案（批准）程序和信息报告义务的，有关主管部门应当按照各自的职责暂停外商投资备案（批准）程序，并采取相应的措施。

移交问题线索。在监管过程中，有关主管部门发现国内投资者逃税、骗取外汇的，应当将有关问题线索移交税务、公安、工商、外汇管理等部门依法处理。

总结与展望

总的来说，《暂行办法》确立了管理分类、信息统一归口、违法联合处罚的对外投资管理模式，是对外投资管理的纲领性文件。我们相信，《暂行办法》在备案（批准）报告信息统一汇总、监督等方面推出了一系列创新改革措施，将实现外商投资前、中、后全过程管理，促进外商投资健康标准可持续发展，更好地服务一带一路建设和整体开放。对于外商投资相关方，应尽快掌握新规定，熟悉全口径、全过程、全方位的监管环境，努力抓住外商投资浪潮的机遇，取得成功。